บริการ Over-the-top (OTT) ความท้าทายในการจัดเก็บรายได้ (Revenue collection challenges) และการผสมกลมกลืน (Harmonisation) ระหว่างประเทศในภูมิภาคอาเซียน (ASEAN)

บริการ Over-the-top (OTT) ความท้าทายในการจัดเก็บรายได้ (Revenue collection challenges) และการผสมกลมกลืน (Harmonisation) ระหว่างประเทศในภูมิภาคอาเซียน (ASEAN)

บทนำ

บริการ Over-the-top (OTT) หมายถึง การให้บริการใด ๆ ผ่านอินเทอร์เน็ต โดยผู้ให้บริการ OTT ไม่ได้ลงทุนหรือเป็นเจ้าของโครงข่ายอินเทอร์เน็ตเอง และเข้ามาแข่งขันกับบริการดั้งเดิมที่มีอยู่แล้ว (Traditional services) ในหลายภาคอุตสาหกรรม ตัวอย่างของบริการ OTT เช่น การใช้แอปพลิเคชั่น WhatsApp Messenger หรือ Line ติดต่อกันแทนการใช้บริการเสียงหรือบริการ SMS ของโทรศัพท์เคลื่อนที่ การดูรายการ/ภาพยนตร์บน Youtube หรือ Netflix แทนการดูผ่านรายการโทรทัศน์แบบดั้งเดิม การฟังเพลงผ่านแอปพลิเคชั่น Spotify Apple Music JOOX แทนการฟังวิทยุ หรือการใช้แอปพลิเคชั่น Uber หรือ Grab แทนการใช้รถแท็กซี่ ทั้งนี้ ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา บริการ OTT มีผลกระทบต่อสภาพเศรษฐกิจหลายภาคทั่วโลกส่วนอย่างมีนัยสำคัญ ในภาพรวมบริการ OTT มีมุมมองให้ศึกษาได้หลายมิติ ซึ่งบทความนี้จะกล่าวเน้นถึงเรื่องผลกระทบของบริการ OTT ที่มีต่อผู้ให้บริการดั้งเดิม และการตระหนักถึงแนวทางในการกำกับดูแลของภูมิภาคอาเซียน (ASEAN)

รายได้ของบริการ Over-the-top (OTT) และผลกระทบต่อการแข่งขัน

จากข้อมูลของ Statista/Facebook[1] พบว่า รายได้เฉลี่ยต่อผู้ใช้บริการตั้งแต่ปี 2554 ถึง 2561 มีมูลค่าสูงขึ้นทุกปี โดยในไตรมาสที่ 4 ปี 2554 ที่ประมาณ 1.38 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อคน มาเป็น 7.37 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อคนในไตรมาสที่ 4 ปี 2561 ในขณะที่รายรับรวมในไตรมาสที่ 4 ปี 2554 อยู่ที่ประมาณ 1.13 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ โดยเพิ่มขึ้นประมาณเกือบ 15 เท่าในระยะเวลา 7 ปี มาอยู่ที่เกือบ 17 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ในปี 2561 โดยสัดส่วนที่มาของรายได้ของ Facebook มากกว่าร้อยละ 90 มาจากทางโฆษณา โดยเฉพาะการโฆษณาผ่านโทรศัพท์เคลื่อนที่

ในทางตรงข้าม บริการดั้งเดิมที่มีอยู่แล้ว เช่น สถานีโทรทัศน์เชิงพาณิชย์ในหลายประเทศทั่วโลก รายได้จากการโฆษณาซึ่งเป็นรายได้หลักของกิจการโทรทัศน์กลับลดลงอย่างต่อเนื่อง เช่น สถานี ITV ของสหราชอาณาจักร ในช่วง 2 ปีที่ผ่านมามีกำไรลดลงประมาณร้อยละ 10 โดยสาเหตุหลักเกิดจากรายได้จากการโฆษณาที่ลดลงกว่าร้อยละ 5^[2] สำหรับประเทศไทยจากข้อมูลของ TV Digital Watch (2562)^[3] โดยที่มาของตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย ผลประกอบการของกลุ่มช่อง 3 มีรายได้ลดลงอย่างต่อเนื่องทุกปี โดยในปี 2561 รายได้อยู่ที่ประมาณ 10.3 พันล้านบาท ซึ่งขาดทุนประมาณ 330 ล้านบาท สาเหตุหลักมาจากรายได้จากทางโฆษณาที่ลดลงกว่าร้อยละ 10 จากประมาณ 9.8 พันล้านบาทมาอยู่ที่ 8.8 พันล้านบาท

อย่างไรก็ดี ผลกระทบทางเศรษฐกิจของบริการ OTT ไม่ได้มีแต่ด้านลบเท่านั้น ในทางกลับกัน บริการ OTT สามารถสร้างผลประโยชน์มหาศาลให้กับประเทศ โดยการนำไปต่อยอดและเพิ่มมูลค่าให้กับธุรกิจในภาคอุตสาหกรรมต่าง ๆ ได้หลายทาง ซึ่งในที่นี้จะเฉพาะเจาะจงในเรื่องผลจากรายได้และแนวทางการแก้ปัญหาที่เกิดจากบริการ OTT ได้เข้ามา “disrupt” และปันส่วนรายได้จากบริการดั้งเดิมที่มีอยู่แล้ว ในขณะที่การกำกับดูแลขององค์กรกำกับดูแลส่วนใหญ่จะกำกับบริการดั้งเดิม (ที่มีอยู่แล้ว) แต่ไม่สามารถกำกับดูแลบริการ OTT ได้ จึงทำให้เกิดสภาพการกำกับดูแลที่ไม่เท่าเทียมกัน และส่งผลกระทบต่อตลาดในภาคอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้อง

ความท้าทายในการจัดเก็บรายได้ของภาครัฐในแต่ละประเทศจากบริการ OTT

หนึ่งในผลกระทบที่เกิดจากบริการ OTT ที่มีต่อการแข่งขันในแต่ละตลาดบริการคือความไม่เท่าเทียมกันในการจัดเก็บรายได้ของภาครัฐ กล่าวคือ นอกจากผู้ให้บริการดั้งเดิมจะเสียส่วนแบ่งตลาดให้กับบริการ OTT แล้ว ยังต้องถูกกำกับดูแลและเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่าบริการ OTT ซึ่งทำให้ประสิทธิภาพการแข่งขันของผู้ให้บริการดั้งเดิมโดยเปรียบเทียบกับผู้ให้บริการ OTT น้อยลงไปอีก ดังนั้น เพื่อให้เกิดสภาพการกำกับดูแลและการแข่งขันที่เท่าเทียมกัน องค์กรกำกับดูแล/ภาครัฐ มี 3 ทางเลือกในแง่ของการจัดเก็บรายได้ของภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับการเข้ามามีบทบาทในหลายภาคอุตสาหกรรม คือ 1) ลดหย่อนการกำกับดูแลและภาษีให้กับผู้ให้บริการดั้งเดิม 2) พยายามกำกับดูแลและจัดเก็บรายได้จากบริการ OTT ให้เท่าเทียมมากขึ้นเมื่อเปรียบเทียบกับผู้ให้บริการดั้งเดิม หรือ 3) ปล่อยให้เป็นไปตามกลไลตลาดและผู้ให้บริการดั้งเดิมที่ไม่สามารถปรับตัวได้อาจต้องออกจากตลาดไปในที่สุด

ปัจจุบันหลายประเทศยังไม่ได้มีการจัดเก็บรายได้จากผู้ให้บริการ OTT กล่าวคือ ปล่อยให้เป็นไปตามกลไกตลาดตามแนวทางที่ 3 ส่วนแนวทางที่ 1 ไม่เป็นที่นิยมเพราะภาครัฐเสียรายได้ที่เคยได้รับจากผู้ให้บริการดั้งเดิม และไม่ได้เป็นการยืนยันว่า หากลดหย่อนการกำกับดูแลและภาษีให้กับผู้ให้บริการดั้งเดิมแล้ว จะสามารถแข่งขันกับผู้ให้บริการ OTT ได้ ทั้งนี้บางประเทศหรือภูมิภาคเริ่มมีการพิจารณาและดำเนินการนำแนวทางที่ 2 มาศึกษาเพื่อหาความเป็นไปได้ ซึ่งโดยทั่วไปการเก็บภาษีสามารถแบ่งได้เป็น 3 รูปแบบหลัก คือ 1) เก็บโดยตรงจากรายได้จากภาคธุรกิจ เช่น ภาษีรายได้ (income tax) 2) เก็บทางอ้อมผ่านผู้ใช้บริการ เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม (value added tax) เป็นต้น และ 3) การปรับเปลี่ยนกฎภาษีเดิมที่มีอยู่แล้วให้ครอบคลุมถึงสินค้าและบริการดิจิทัล อย่างไรก็ดี การเก็บภาษีทั้ง 3 รูปแบบมีทั้งความเป็นไปได้ ข้อดี และข้อจำกัดที่แตกต่างกันไป ทั้งนี้ หลายประเทศและภูมิภาค เช่น องค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) หรือสหภาพยุโรป (EU) กำลังศึกษาถึงความเป็นไปได้ในภาพรวมและแนวทางที่เหมาะสม ซึ่งปัจจุบันยังคงเป็นข้อถกเถียงถึงความสามารถในการนำแนวคิดต่าง ๆ ไปประยุกต์ใช้

การผสมกลมกลืน (Harmonisation) ระหว่างประเทศ ในการกำกับดูแล OTT ในภูมิภาคอาเซียน (ASEAN)

การที่จะพยายามกำกับดูแลและจัดเก็บรายได้จากบริการ OTT ให้เท่าเทียมมากขึ้นเมื่อเปรียบเทียบกับผู้ให้บริการดั้งเดิม หากดำเนินการโดยลำพังประเทศใดประเทศหนึ่งอาจไม่ประสบผลสำเร็จ เพราะผู้ให้บริการ OTT ส่วนใหญ่ไม่ได้ตั้งเป็นนิติบุคคลในทุกประเทศ แต่เลือกตั้งเป็นนิติบุคคลในบางประเทศเพื่อเป็นตัวแทนในแต่ละภูมิภาค ดังนั้น ผลทางกฎหมายของการกำกับดูแลในแต่ละประเทศจึงไม่สามารถบังคับใช้กับผู้ให้บริการ OTT ได้เช่นเดียวกับผู้ให้บริการดั้งเดิมที่มีอยู่ในประเทศ ดังนั้น หากต้องการสร้างความเท่าเทียมในจุดนี้ แต่ละประเทศควรที่จะร่วมกันหรือมีบรรทัดฐานบางอย่างร่วมกันในการกำกับดูแลดังกล่าว สาเหตุหลักก็เพราะว่า บริการ OTT ส่วนมากมีรูปแบบการดำเนินธุรกิจโดยใช้ network effect[4] ในการขยายฐานผู้ใช้บริการของตน เพื่อนำไปหารายได้จากโฆษณาให้เข้ามาสู่บริการของตน โดยเฉพาะประเทศในกลุ่ม ASEAN ซึ่งมียอดผู้ใช้บริการ OTT เป็นจำนวนมากเมื่อเทียบกับประเทศอื่น ดังข้อมูลของรายงาน Global Digital 2019[5] จำนวนการเข้าถึง Facebook สูงที่สุดของโลก 10 อันดับแรกเป็นประเทศในภูมิภาค ASEAN ถึง 4 ประเทศ ได้แก่ อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ เวียดนาม และ ไทย ตามลำดับ ซึ่งหากพิจารณาการเข้าถึง Facebook ของภูมิภาค ASEAN รวมกันแล้ว มีจำนวนการเข้าถึง 316 ล้านราย ซึ่งสูงกว่าประเทศที่มีการเข้าถึงอันดับ 1 คือ ประเทศอินเดีย ที่มีการเข้าถึงของผู้ใช้บริการอยู่ที่ 300 ล้านรายอีกด้วย

จากข้อมูลการเข้าถึง Facebook ดังกล่าวข้างต้น แสดงให้เห็นถึงจำนวนอุปสงค์และอำนาจการซื้อของการใช้บริการ OTT ในภูมิภาค ASEAN ที่มีจำนวนมาก และหากพิจารณาถึง network effect แล้ว ย่อมมีมูลค่ามหาศาล ซึ่งจะเห็นว่าแท้จริงแล้วภูมิภาค ASEAN มีอำนาจต่อรองกับผู้ให้บริการ OTT รายใหญ่ไม่น้อยไปกว่าประเทศอื่น โดยที่แต่ละประเทศสมาชิกไม่จำเป็นต้องออกกฎหมายรายละเอียดที่เหมือนกัน จุดเริ่มต้นของประเทศสมาชิก คือ เริ่มจากการวางกรอบนโยบายร่วมกัน แลกเปลี่ยนข้อมูล และการมีแนวทางปฏิบัติที่สอดคล้องกัน การวางกรอบนโยบายร่วมกันไม่ใช่แนวคิดที่ใหม่ หลายกรอบความร่วมมือไม่ว่าจะเป็น กลุ่มประเทศ OECD หรือสหภาพยุโรปได้เริ่มมีการศึกษาในเรื่องนี้กันไปแล้ว เช่นเดียวกับสหภาพยุโรป การรวมตัวกันของประเทศสมาชิกในภูมิภาค ASEAN ย่อมสร้างอำนาจต่อรองกับผู้ให้บริการรายใหญ่ได้ แต่การผสมกลมกลืน (Harmonisation) ระหว่างประเทศสมาชิกก็ไม่ใช่เรื่องที่ทำได้ทันที เพราะแต่ละประเทศสมาชิกย่อมต้องการผลประโยชน์แห่งชาติ (National interest) ที่แตกต่างกัน เช่นในกรณีของสหภาพยุโรป ประเทศไอร์แลนด์และกลุ่มประเทศแถบสแกนดิเนเวียไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอของประเทศฝรั่งเศสกับประเทศเยอรมนีในการเก็บภาษีจากบริการ OTT รายใหญ่ ซึ่งทำให้การสร้างกรอบนโยบายร่วมกัน แลกเปลี่ยนข้อมูล และการมีแนวทางปฏิบัติที่สอดคล้องกันในแต่ละภูมิภาคต้องใช้เวลาค่อนข้างมาก ในลักษณะเช่นเดียวกันกับรูปแบบการ Harmonisation ของสหภาพยุโรป การร่วมมือและผสมผสานกันของภูมิภาคย่อมส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงภายในประเทศของประเทศสมาชิก ในขณะเดียวกัน การเปลี่ยนแปลงภายในประเทศของประเทศสมาชิกก็ส่งผลกลับไปที่การ Harmonisation ของทั้งภูมิภาคเช่นกัน ผลกระทบระหว่างการ Harmonisation ของภูมิภาคกับประเทศสมาชิกในการกำกับดูแล OTT แสดงให้เห็นในภาพดังนี้

ที่มา : ดัดแปลงจาก Cowles et al. (2001) และ Massaro and Bohlin (2014)

สำหรับภูมิภาค ASEAN การกำกับดูแล OTT ปัจจุบันยังอยู่ระหว่างการวางกรอบนโยบายร่วมกัน โดยแต่ละประเทศสมาชิกก็ได้มีการวางแนวทางของประเทศตนเองคู่ขนานไปพร้อม ๆ กัน ซึ่งไม่ควรขัดกับหลักนโยบายกลางร่วมกันของ ASEAN อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาถึงอุปสงค์การใช้บริการ OTT ในภูมิภาค ASEAN แล้ว จะเห็นว่าอำนาจในการต่อรองของภูมิภาค ASEAN มีไม่น้อยไปกว่าภูมิภาคอื่น ๆ ดังนั้น การร่วมมือดำเนินนโยบายต่าง ๆ ในลักษณะเป็นภูมิภาคย่อมมีประโยชน์มากกว่าการดำเนินการโดยประเทศใดประเทศหนึ่ง และเพื่อให้การวางกรอบนโยบายร่วมกันเป็นไปอย่างราบรื่น ประเทศสมาชิก ASEAN ควรเล็งเห็นถึงประโยชน์ทั้งทางตรงและทางอ้อมที่จะได้ร่วมกันจากการ Harmonisation ในการกำกับดูแล OTT ซึ่งจะทำให้การขอความร่วมมือ การแลกเปลี่ยนข้อมูล และการช่วยเหลือระหว่างประเทศสมาชิกในด้านต่าง ๆ ทั้งด้านความรู้ เทคโนโลยี หรือเงินทุนเพื่อให้นโยบายด้าน OTT ประสบผลสำเร็จย่อมทำได้ราบรื่นมากขึ้น

บทสรุป

ปัจจุบันข้อสรุปและการเทียบเคียงกับต่างประเทศ (International benchmark) ในเรื่องการกำกับดูแล OTT ว่าวิธีใดเหมาะสมหรือไม่ ยังไม่มีความชัดเจนและมีความแตกต่างกันในแต่ละประเทศและภูมิภาค อย่างไรก็ดี เช่นเดียวกับเทคโนโลยีและบริการต่าง ๆ ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว การกำกับดูแลที่นำมาใช้ควรมีความยืดหยุ่น เพื่อที่สามารถตอบรับการเปลี่ยนแปลงด้วยเช่นกัน ถึงแม้ว่าปัจจุบันจะยังไม่มีข้อสรุปที่ชัดเจนในการกำกับดูแล OTT ในภูมิภาค ASEAN แต่การเริ่มวางกรอบนโยบายและศึกษาร่วมกันภายในภูมิภาค ASEAN ถือเป็นจุดเริ่มต้นที่พึงกระทำ เนื่องจากการกำหนดกรอบนโยบายจะทำให้ประเทศสมาชิกได้ศึกษา วิเคราะห์ เข้าใจถึงปัญหา แนวทางแก้ไข และสามารถนำมาประยุกต์ใช้ได้ในอนาคตอันใกล้ได้ราบรื่นมากขึ้น

 

 

ดัดแปลงมาจากบทความโดย ฉัตรชัย กองอรรถ สำนักงาน กสทช.

อ่านรายละเอียดเพิ่มเติม "บริการ Over-the-top (OTT) ความท้าทายในการจัดเก็บรายได้ (Revenue collection challenges) และการผสมกลมกลืน (Harmonisation) ระหว่างประเทศในภูมิภาคอาเซียน (ASEAN)" click >> บทความ

[1] https://www.digitalinformationworld.com/2019/02/how-much-facebook-makes-off-you.html

[2] ที่มา https://www.theguardian .com/business/2018/feb/28/itv-profits-hit-by-steep-fall-in-tv-advertising

[3] ที่มา https://www.tvdigitalwatch.com/news-ch3-profit-set2557-2561/

[4] Network effect คือ ลักษณะของบริการหรือสินค้าที่คุณค่า/มูลค่าของสินค้าหรือบริการนั้นๆ ขึ้นกับจำนวนผู้ใช้สินค้าหรือบริการ ยิ่งถ้ามีจำนวนมากขึ้น มูลค่าก็ยิ่งเพิ่มสูงขึ้น

[5] https://wearesocial.com/blog/2019/01/digital-2019-global-internet-use-accelerates (presentation page 90)

---